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油氣產權制度改革明確方向:探采合一 有序放開勘查開采市場

2019年04月16日  07:00   21世紀經濟報道   綦宇  

“《指導意見》的每一項任務,都對應著目前中國面臨的油氣區塊勘探開發面臨的現實問題。”一位國有油田企業的人士告訴記者,“正確的指導意見能不能得到貫徹和執行,考驗的是后續具體細則的制定。”

探采合一、采礦權抵押確權、完善區塊出讓嚴格退出制度等,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(簡稱《指導意見》),明確有關礦業資源開采等產權改革任務。

具體來說,在產權體系方面,探索研究油氣探采合一權利制度,加強探礦權、采礦權授予與相關規劃的銜接;依法明確采礦權抵押權能,完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。

在促進高效開發利用方面,全面推進礦業權競爭性出讓,調整與競爭性出讓相關的探礦權、采礦權審批方式;有序放開油氣勘查開采市場,完善競爭出讓方式和程序,制定實施更為嚴格的區塊退出管理辦法和更為便捷合理的區塊流轉管理辦法。

“《指導意見》的每一項任務,都對應著目前中國面臨的油氣區塊勘探開發面臨的現實問題。”一位國有油田企業的人士告訴記者,“正確的指導意見能不能得到貫徹和執行,考驗的是后續具體細則的制定。”

一個值得關注的問題是,我國現行《礦產資源法》上一次大修是1996年,主要法律沿用23年,和目前的市場情況已經出現了嚴重不適。《指導意見》中的許多思路,都要依靠后續對于這一法律的修訂。

依據公開報道,兩會期間就有多名代表呼吁加快這一法律的修訂進程;2017年成立《礦產資源法》修改小組之后,已經進行了多輪的意見征集,但進展緩慢。在上述指導意見出臺后,相關法律或將遵循這些思路進行修改。

多項規定直指現實矛盾

《指導意見》所確定的針對下一輪自然資源資產產權制度改革的主要任務,全部回應了目前階段行業對于勘探開發提出的問題。不僅將不同主體企業之間的門檻拉回了同一水平線,更是旨在提升資源勘探開發的效率,降低成本。

在探采礦權方面,和目前《礦業資源法》中,探礦權擁有方優先獲得采礦權表述不同,《指導意見》明確探索探采礦權合一,加強兩權的授予和相關規劃的銜接、完善與土地使用權的銜接。

實際上,目前企業在上游勘探開發方面,為了提升效率,在近年來都在實行“勘探開發一體化”的業務模式。在勘探有了一定程度的進展之后,直接進入生產環節,不僅可以降低各種成本,還提高了從勘探到生產的速度。

但是,在目前法律體系下的行政審批規定,導致這種業務模式面臨著多次審批帶來的低效困境。“在勘探對某一區塊了解到一定程度后,開始進行采礦權的申請。”上述人士告訴記者,“先是上報到總公司,再由總公司向自然資源部門進行申請。”

一般情況下,這一過程起碼要一年以上的時間。以中海油發現的渤中19-6為例,從2017年末勘探基本結束,到2018年底獲得批復,這一千億方級別大氣田用掉了差不多一年的審批周期。

采礦權批復之后,石油公司還需要在地方政府方面申請土地使用權,此時還將會遇到地方政府不配合等多重因素的制約。在國家強調加大勘探開發力度,提升國內油氣產量的大環境下,上述因探采權不合一、礦業權和土地使用權銜接不夠等產生的問題亟待解決。

民營企業更是如此。在現有政策規定下,礦業權競爭性出讓力度不夠,退出機制幾乎沒有,資源勘探的大門只向國有企業打開;即便少數拿到礦業權的民營企業,在現有制度下也極難拿到銀行貸款,業務開展極為被動。

“《指導意見》對于礦業權競爭性出讓、退出機制的明確,抵押流轉制度的明確,應該說是對民營企業進入油氣勘探方面有諸多利好。”一位民營油氣企業的人士告訴記者,“后續需要對相關細則進行補充,尤其是對礦業權流轉方面,需要有一個完善的細則和嚴格的執法監督。”

業界呼吁修法先行

無論是探采合一、礦業權抵押,還是礦業權出讓、流轉和退出等制度,幾乎《指導意見》中提到的所有條款,都需要在《礦業資源法》中有所體現。

據悉,該法在經歷1996年大修之后,僅有2009年進行了一次小修改,因此,業界一般俗稱該法為“96礦法”。實際上,該法在全部條文中都體現出了行政力量對于礦業權的嚴格監管。

但是,礦產資源法律體系早已不是行政權力“一家獨大”的時代,特別是在2007年物權法出臺之后,礦業權已經被確定為用益物權,也是從此開始,在因礦業權爭端而起的大部分訴訟中,都涉及到上述兩項權利認定之間的博弈。

“可以說,現行的礦產資源法已經無法適應,也無法調整目前的礦產法律關系。”上述民營石油企業人士告訴記者,“但是這個法律僅次于憲法,地位很高,你可以發現,在前國土資源部嘗試制定的很多政策中,都體現出了矛盾和糾結。”

以油氣區塊的出讓和流轉為例,2011年開始,原國土資源部曾嘗試出讓了兩批超過30個頁巖氣區塊,中標企業既有央企,也有地方國企和民營企業。但至今,這些區塊中的絕大部分陷入了“只圈不采”的境地。

沒有確權,就沒有流轉和出讓;沒有退出制度,這些區塊將不會被真正有能力開發的公司獲得。“這種狀態極大降低了多元主體參與中國油氣市場的可能,沒有多元主體參與,中國油氣勘探大發展的時代也無法到來。”上述人士表示。

一個可以參考的方向,就是將不動產屬性納入到礦業權的范圍中,同時在法律上為第三方資源評估企業鋪路,使得中國目前沒有的第三方評估公司進入到中國油氣市場中,激活礦業權的出讓、流轉和退出,讓資源勘探真正成為一個“市場”。

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